未來基金——讓基建掏空香港

不二非一

【明報專訊】香港財政儲備雄厚，惟依據《基本法》「量入為出」原則，極少動用老本。今年財政預算案卻打破慣例，建議拿出其中2200億、即接近三分之一財政儲備成立「未來基金」。

中國人向有「積穀防饑」觀念，財爺打出「為未來儲錢」的旗號，很少有人會反對。其實這是套花錢而非儲錢的語言偽術。



近年政府大興土木，多項跨境基建同步上馬，又嚴重超支，已為全港市民積下近3500億基建債項，相當於過去6年地價收入總和，或整體財政儲備的一半。


情就似有人揮霍致周身卡數，卻跟家中老人說「幫你拎儲蓄去投資，你未來就唔使憂喇！」你敢將錢交給他嗎？


立法會正進行的財政預算案拉布，關乎這基金會否成立，以及如何使用。


借「人口老化」 抽儲備起基建


財政司長曾俊華多次強調「人口老化會對公共財政帶來持久挑戰」，作為成立「未來基金」的理由，令市民誤以為「未來基金」將用於增加社福開支照顧長者。而財政司率領的「長遠財政計劃工作小組」又指「未來基金」是仿效外國既有做法，並舉澳洲為例，實有誤導之嫌。澳洲的「未來基金」會用來支付公務人員退休金，但港府早已成立公務員退休金儲備基金（長俸基金） 。但當民間倡議「未來基金」應用於設立全民退保、改善醫療服務時，政府從未正面回應。


其實，曾俊華在財政預算案第143段已明言，「未來基金」將用於基建：「我們可以考慮效法其他經濟體，研究儲蓄計劃，未雨綢繆……設立『未來基金』，即使政府持續入不敷支，都有一定後備資源，可開展關鍵的基建項目」。財經事務及庫務局長陳家強亦表示，未來基金傾向用於「本港基建，包括房屋及土地重整等所有公共工程」；「長遠財政計劃工作小組」成員雷鼎鳴更直認，未來基金並非針對解決任何結構性問題，而是將一筆現有儲備「改過個名，為將來基建保住錢」 。


基建效益成疑 香港將借債度日？


政府成立「未來基金」的理由，是將來開支會大於收入，更預言十幾年後香港便要借債度日。


特區政府至去年底約有7460億財政儲備，看似很多，但截至今年3月底基建負債已達3487億，接近財政儲備一半。


已開展的大型基建項目共1915億元，包括﹕


廣深港高鐵（669億，最少超支34億）


港珠澳大橋（554億）


屯門西繞道及屯門至赤角連接路（448億）


蓮塘口岸（244億）


策劃中及即將申請撥款項目共約5100億元，包括﹕


新界東北（約1200億）


港深西部快速軌道（900億）


機場第三條跑道（約1500億）


中部水域人工島（合理推算超過1500億）


必須注意，2010年起依靠政府撥款的六大基建工程（即﹕廣深港高鐵香港段、港珠澳大橋、屯門西繞道及屯門至赤角連接路、沙中線、蓮塘/香園圍口岸、西港島線）全部超支。目前該六項基建的工程費已由原預算約2300億，超支逾25%至約2900億，完工日的超支總額肯定更高。


更令人擔憂的是，這些基建經濟效益成疑，即使最樂觀估計，港珠澳大橋亦要約36年才回本，高鐵甚至要40至50年。珠三角城市近年爭相起基建，分薄客源，港府評估基建未來使用量時卻無視有關情，尤其高鐵因規劃缺陷、一地兩檢未解決、票價高昂等，載客率極低幾屬必然，隨時「蝕到入肉」。官員指十幾年後香港要借債度日，不是危言聳聽，但沒說的是，這樣的未來是因他們錯誤及超額的投資決定一手促成。


今年公共開支預算裏，基建開支已成為所有政策開支範疇中最高的一項。相對來說，與民生相關的建設耗資少得多。


建立服務30萬人口的天水圍醫院成本﹕39億


建立全民退休保障的種子基金﹕500億


足夠讓所有輪候者上樓的24萬個公屋單位﹕約1680億


若2200億「未來基金」是用於民生，已大致可應付以上3項需求。


基建有專屬基金 不應再撥儲備


無錢改善民生及應付人口老化，除了基建開支多，也因為港府很多收益不計入「經常收入」，因此沒用在改善民生的「經常開支」上。


自2005/06年度起，政府每年地價收入（包括賣地、補地價、換地及租地等所得）平均達535億元，約佔政府總收入四分之一。但據1998年修訂的法例，香港所有地價收入均撥入「基本工程儲備基金」，專門支付基建開支，盈餘用作投資，收益繼續滾存。


將地價收入再度投放於基建，會形成不斷開發環境、鼓勵大興土木的循環。當有基建帶動地區發展，租金樓價會被推高，誘使地產商進一步發展住宅及地產項目，政府地價收入自然水漲船高，然後再投資發展更多基建，我們形容此為「資本旋轉門」。


「資本旋轉門」外的小市民往往成為受害者。基建徵地及地價上升逼遷弱勢社群，租戶承受加租壓力，居民或遷離、或面對遭破壞的環境，生活質素下降。若政府發展基建是為了大眾福祉，應以土地收益改善民生。


然而「基本工程儲備基金」日後不但無以支援民生，更可能不夠償付基建開支。從上表可見，近年基建開支急增，2013/14與05/06年度相比，基金結餘雖增加123%，開支卻大增195%，本年度基金預算更已出現84億赤字。今年3月底尚未支付的基建工程承擔額達3487億，比3年前大增62%。一旦經濟情逆轉，地價收入大減，遇上將臨的基建高峰期，足以耗盡基金盈餘。


政府因此打「土地基金」主意。「長遠財政計劃工作小組」構想的「未來基金」，是由「土地基金」2200億元加上日後每年財政盈餘的三分之一組成。土地基金信託於1986年成立，管理於《中英聯合聲明》 生效起至97年7月1日的土地交易所分攤收入，在回歸日移交特區政府，及後改稱「土地基金」併入外匯投資組合，滾存至今已累積2200億元。


「土地基金」不像其他如長俸基金、賑災基金，未有指定用途。它曾被用來應急，如亞洲金融風暴期間政府千億救市，部分來自土地基金；2003及04年經濟低迷，亦曾先後調動1200億及400億入一般收入帳目，以應付「經常開支」。


我們認為「土地基金」應適度撥作民生用途，不然亦應維持應急儲備的角色。「基本工程儲備基金」成立多年，有豐厚地價收入，更不斷透過投資收益滾存，已有積穀防饑功能。若它將來出現赤字，全因政府在經濟榮景下過度透支，沒有將基建發展控制在一個可負擔的速度。香港市民無責任為政府無止境的基建帳項埋單。若「土地基金」換上「未來基金」的名目、成為第二個專為基建而設的基金，只為彌補政府決策失誤，實屬不能接受。


未量入為出 或違《基本法》原則


據《基本法》第107條，「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。故此，特區政府常以「量入為出」為擋箭牌，對增加民生開支錙銖必較。


但在基建發展上，政府近年卻沒遵從「量入為出」原則，經常誇大基建的急切和必要，不理支出多少；現更計劃為基建而耗用需多年累積的財政儲備。讓我們回看曾俊華在財政預算案所言﹕「設立『未來基金』，即使政府持續入不敷支，都有一定後備資源，可開展關鍵的基建項目。」在「持續入不敷支」的情下，不惜動用儲備來開展基建，很可能違反《基本法》原則。 雷鼎鳴亦曾指出，近年港府理財方式違反「與本地生產總值的增長率相適應」這要求﹕「從1997/98年度至2012/13年度，政府開支總共的增幅是94.1%，但同一期間香港的名義GDP增幅只得48.7%，顯然政府的開支增幅遠遠跑贏GDP增幅……政府如何可以解說它並未違反《基本法》107條的第三部分？ 」


去年度基本工程開支，比97/98年度大增172%，但同期的經常開支只增加95%。可見，令政府開支增幅脫離GDP增幅的元兇，是基建工程的過度投資。


最近弄得一鑊泡的高鐵，已證明急功近利、倉卒審批基建撥款，可令香港整體社會付出沉重代價。事隔3年，讓我們回味前政務司長唐英年對香港青年的寄語﹕「剛愎自用加上勇往直前，最後很容易車毀人亡。」從今天起，我們必須重新檢視政府的理財方式，監察各項帳目的運作，不再盲信政府發展基建有利經濟的說辭。各項基建發展，其興建理據和設計，必須得公眾深入討論，拒絕匆匆撥款。2200億公帑，是屬於全體香港市民、得來不易的社會財富，我們應有權決定，怎樣運用才能為香港建立一個可持續的未來。


作者為本土研究社成員


文 × 林茵、林芷筠


編輯 葉雨舟